近日，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》（以下稱《通知》），旋即引發(fā)了業(yè)內(nèi)關(guān)注和熱議，一時(shí)間出現(xiàn)“最嚴(yán)厲”光伏新政、“急剎車”“大洗牌”“一刀切”等等論調(diào)。
為了理性看待光伏發(fā)展，準(zhǔn)確解讀《通知》，新華網(wǎng)采訪了國(guó)家發(fā)展改革委及國(guó)家能源局相關(guān)負(fù)責(zé)人。相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受采訪時(shí)表示，《通知》本身不是“急剎車”，此次調(diào)整也并非“一刀切”。光伏發(fā)展的總體方向沒(méi)有調(diào)整，也沒(méi)有改變，《通知》的主要目的是優(yōu)化布局，繼續(xù)促進(jìn)光伏行業(yè)健康發(fā)展。
給突飛猛進(jìn)按下冷靜鍵
近年來(lái)，在國(guó)家政策支持和各方共同努力下，光伏發(fā)展取得了矚目成就，已成長(zhǎng)為我國(guó)為數(shù)不多的、同步參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)化占有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，在推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了重要作用。其快速發(fā)展有目共睹：
一是裝機(jī)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，已成為全球最大的應(yīng)用市場(chǎng)。我國(guó)光伏發(fā)電新增裝機(jī)連續(xù)5年全球第一，累計(jì)裝機(jī)規(guī)模連續(xù)3年位居全球第一，進(jìn)入“十三五”時(shí)期，光伏發(fā)電建設(shè)速度進(jìn)一步加快，年平均裝機(jī)增長(zhǎng)率75%，2016年新增并網(wǎng)裝機(jī)容量3424萬(wàn)千瓦，2017年新增并網(wǎng)裝機(jī)容量5306萬(wàn)千瓦。截至2017年底，全國(guó)光伏發(fā)電累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到1.3億千瓦。截至2018年4月底，裝機(jī)已超過(guò)1.4億千瓦。
二是光伏技術(shù)不斷創(chuàng)新突破，已形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的完整的光伏產(chǎn)業(yè)鏈。近年來(lái)，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)已經(jīng)由“兩頭在外”的典型世界加工基地，逐步轉(zhuǎn)變成為全產(chǎn)業(yè)鏈全球光伏發(fā)展創(chuàng)新制造基地。光伏技術(shù)水平和產(chǎn)量質(zhì)量不斷提高，2017年國(guó)內(nèi)組件產(chǎn)量達(dá)7500萬(wàn)千瓦，占全球的71%，不斷突破高效電池轉(zhuǎn)換效率的世界紀(jì)錄，2017年全球前10強(qiáng)光伏組件企業(yè)中我國(guó)占據(jù)了8個(gè)，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力明顯提升。
三是法規(guī)政策不斷完善，逐步營(yíng)造適應(yīng)光伏發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境。據(jù)了解，僅國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、工信部、國(guó)家能源局、國(guó)土資源部等相關(guān)部門支持和規(guī)范光伏行業(yè)發(fā)展的政策性文件就近100個(gè)，范圍涵蓋產(chǎn)品制造、市場(chǎng)應(yīng)用、財(cái)稅、價(jià)格、補(bǔ)貼、土地管理等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個(gè)相關(guān)方面，迅速地營(yíng)造出有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互補(bǔ)配套的政策環(huán)境。與此同時(shí)，地方政府也相繼出臺(tái)了支持光伏發(fā)電發(fā)展的相關(guān)政策措施。
成績(jī)斐然的同時(shí)也出現(xiàn)了新的問(wèn)題、新的挑戰(zhàn)。一是補(bǔ)貼缺口持續(xù)擴(kuò)大。數(shù)字顯示，截至2017年底，累計(jì)可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼缺口總計(jì)達(dá)到1127億元，其中光伏補(bǔ)貼缺口455億元（占比約40%），且呈逐年擴(kuò)大趨勢(shì)，目前已超過(guò)1200億元，直接影響光伏行業(yè)健康有序發(fā)展。“如果這種超常的增長(zhǎng)繼續(xù)下去，財(cái)政補(bǔ)貼缺口將持續(xù)擴(kuò)大，會(huì)對(duì)行業(yè)發(fā)展帶來(lái)更加不利的影響。”發(fā)展改革委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
二是消納問(wèn)題不容忽視。隨著光伏發(fā)電的迅猛增長(zhǎng)，一些地方也出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的棄光限電問(wèn)題。2015年全國(guó)棄光率12%，2016年棄光率11%，2017年通過(guò)多方努力，棄光率下降至6%，但個(gè)別地方仍然十分嚴(yán)重，甘肅、新疆棄光率分別達(dá)到20%和22%。2018年一季度，棄光電量16.24億千瓦時(shí)，棄光率4%，同比下降5.3個(gè)百分點(diǎn)，雖有好轉(zhuǎn)，但仍不穩(wěn)固。
三是產(chǎn)能過(guò)大存在隱患。在國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電市場(chǎng)高速增長(zhǎng)的刺激下，光伏制造企業(yè)紛紛擴(kuò)大產(chǎn)能，光伏制造產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題、產(chǎn)品和電站建設(shè)質(zhì)量問(wèn)題也有顯現(xiàn)。
顯而易見(jiàn)，這些問(wèn)題的存在不利于行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，需要引導(dǎo)市場(chǎng)和行業(yè)根據(jù)新形勢(shì)調(diào)整發(fā)展思路，將光伏發(fā)展重點(diǎn)從擴(kuò)大規(guī)模轉(zhuǎn)到提質(zhì)增效上來(lái)，著力推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、降低發(fā)電成本、減少補(bǔ)貼依賴，從而推動(dòng)行業(yè)有序發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。
“現(xiàn)在我們齊心協(xié)力來(lái)著手解決當(dāng)前的困難，并理性看待現(xiàn)階段付出的些許代價(jià)，相比以后出現(xiàn)了泡沫再措手不及來(lái)說(shuō)是更積極、更有意義的。”國(guó)家能源局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
對(duì)光伏行業(yè)的支持毫不動(dòng)搖
相關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)稱，國(guó)家發(fā)展改革委、能源局將繼續(xù)支持光伏產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，毫不動(dòng)搖。明確表示，促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康有序發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展是行業(yè)的共同責(zé)任和目標(biāo)，權(quán)威部門將繼續(xù)與業(yè)內(nèi)單位一起，加強(qiáng)研究相關(guān)政策措施。
為緩解補(bǔ)貼壓力、減少棄光限電，此次《通知》調(diào)控的并不是所謂的“一刀切”，而是對(duì)光伏發(fā)電新增建設(shè)規(guī)模進(jìn)行了優(yōu)化，采取了分類調(diào)控方式：對(duì)需要國(guó)家補(bǔ)貼的普通電站和分布式電站建設(shè)規(guī)模合理控制增量；對(duì)領(lǐng)跑基地項(xiàng)目視調(diào)控情況酌情安排；對(duì)光伏扶貧和不需國(guó)家補(bǔ)貼項(xiàng)目大力支持，有序發(fā)展。“除了需要國(guó)家補(bǔ)貼的項(xiàng)目，在保證消納、滿足質(zhì)量安全等要求的情況下，其他項(xiàng)目是放開(kāi)的。”國(guó)家能源局相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。
該負(fù)責(zé)人特別提到，此番出臺(tái)政策也并不是“急剎車”，早在今年2月便組織召開(kāi)了行業(yè)內(nèi)部的征求意見(jiàn)會(huì)，4月的國(guó)家能源局新聞發(fā)布會(huì)中也有明確指示，期間通過(guò)多種方式充分征求了業(yè)內(nèi)意見(jiàn)。同時(shí)，在政策研究制定過(guò)程中，借鑒了德國(guó)、西班牙、捷克等國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，還專門召開(kāi)會(huì)議聽(tīng)取了地方發(fā)展改革委（能源局）、有關(guān)電網(wǎng)企業(yè)意見(jiàn)。經(jīng)多次修改完善、反復(fù)論證后，于5月31日才正式印發(fā)了《通知》。
針對(duì)《通知》中關(guān)于降低標(biāo)桿電價(jià)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格司相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示：《通知》進(jìn)一步降低了納入新建設(shè)規(guī)模范圍的光伏發(fā)電項(xiàng)目標(biāo)桿電價(jià)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，普通光伏電站標(biāo)準(zhǔn)，普通光伏電站標(biāo)桿電價(jià)統(tǒng)一降低5分，一類至三類資源區(qū)分別為每千瓦時(shí)0.5元、0.6元、0.7元。“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”模式的分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也降低5分，具體為每千瓦時(shí)0.32元，符合國(guó)家政策的村級(jí)光伏扶貧電站標(biāo)桿電價(jià)保持不變。
此外，有輿論稱此次《通知》打破了光伏電價(jià)一年一調(diào)的慣例。對(duì)此，發(fā)展改革委價(jià)格司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，并沒(méi)有文件規(guī)定光伏電價(jià)一年調(diào)整一次。普通光伏電站的建設(shè)周期一般為4-5個(gè)月，分布式光伏的建設(shè)周期更短。從實(shí)踐看，一年調(diào)整一次價(jià)格未能及時(shí)反映產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際。據(jù)了解，德國(guó)實(shí)行固定補(bǔ)貼管理時(shí)，先是每年調(diào)整一次價(jià)格，后來(lái)組件成本下降較快，改為一個(gè)季度調(diào)整一次，再后來(lái)改為二個(gè)月調(diào)整一次。2013年8月，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)了分資源區(qū)的光伏發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)政策，2015年底，制定新的標(biāo)桿電價(jià)政策。之后于2016年底、2017年底分別調(diào)整了一次標(biāo)桿電價(jià)。“歷次價(jià)格調(diào)整都是根據(jù)技術(shù)進(jìn)步、成本下降情況進(jìn)行的，并沒(méi)有固定調(diào)價(jià)周期。若留‘緩沖期’會(huì)帶來(lái)?yè)屟b問(wèn)題，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也將造成負(fù)面影響。”該負(fù)責(zé)人分析。
本次《通知》發(fā)布后，大多數(shù)光伏企業(yè)對(duì)降低標(biāo)桿電價(jià)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)表示理解和支持。很多光伏制造企業(yè)負(fù)責(zé)人稱：光伏發(fā)電系統(tǒng)成本在下降，標(biāo)桿電價(jià)下調(diào)，行業(yè)可以接受。
國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格司負(fù)責(zé)人明確表示，本次《通知》規(guī)定了2018年普通光伏電站標(biāo)桿電價(jià)的降幅，并不涉及“630政策”，之前的“630政策”沒(méi)有變化。“也就是已經(jīng)納入2017年及以前建設(shè)規(guī)模補(bǔ)貼范圍的項(xiàng)目在今年6月30日前并網(wǎng)投運(yùn)的，繼續(xù)執(zhí)行2017年標(biāo)桿電價(jià)。此外，國(guó)家能源局組織招標(biāo)的技術(shù)領(lǐng)跑基地建設(shè)項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)政策也保持不變。有的企業(yè)擔(dān)心不能執(zhí)行630政策，是沒(méi)有必要的。”
激發(fā)企業(yè)發(fā)展源動(dòng)力
早有業(yè)內(nèi)人士表示，一個(gè)建立在財(cái)政補(bǔ)貼上的產(chǎn)業(yè)，就如同建在沙灘上的城堡，是經(jīng)不起風(fēng)吹浪打的。
近年來(lái)，隨著我國(guó)光伏發(fā)電技術(shù)不斷進(jìn)步，設(shè)備制造等建設(shè)成本快速下降，光伏發(fā)電的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力顯著提升，但從目前情況看，項(xiàng)目非技術(shù)成本高、企業(yè)負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題也越來(lái)越突出，直接影響了光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
本次《通知》恰恰是希望通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式降低上網(wǎng)電價(jià)，減少企業(yè)對(duì)補(bǔ)貼的依賴，提升光伏發(fā)展質(zhì)量，促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，對(duì)此國(guó)家能源局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，將一如既往助力光伏發(fā)電企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)。
今年4月出臺(tái)的《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負(fù)擔(dān)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)能新能〔2018〕34號(hào)），就明確了有關(guān)政策的落實(shí)要求和支持措施。包括：一、嚴(yán)格執(zhí)行可再生能源發(fā)電保障性收購(gòu)制度。二、電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)投資建設(shè)接網(wǎng)工程，保障配套電網(wǎng)工程與項(xiàng)目同時(shí)投入運(yùn)行。三、減少土地成本及不合理收費(fèi)。四、鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)將光伏納入綠色金融體系，降低企業(yè)融資成本。五、制止糾正亂收費(fèi)等增加企業(yè)負(fù)擔(dān)行為。六、加強(qiáng)政策落實(shí)和監(jiān)管。
“今后我們將把各地落實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、降低非技術(shù)成本情況作為年度規(guī)模安排和基地布局建設(shè)的重要依據(jù)。對(duì)非技術(shù)成本低的地區(qū)優(yōu)先下達(dá)規(guī)模、布局基地建設(shè)。下一步我們將重點(diǎn)抓好各項(xiàng)政策措施的落實(shí)以及各地、各方工作落實(shí)的監(jiān)管，著力減輕光伏企業(yè)負(fù)擔(dān)，保障企業(yè)合法利益，加快實(shí)現(xiàn)光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)。”國(guó)家能源局相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)一步闡釋，“不需要國(guó)家補(bǔ)貼的光伏項(xiàng)目，是不受限制的。”
不難看出，隨著光伏發(fā)電補(bǔ)貼強(qiáng)度下降，勢(shì)必將倒逼企業(yè)加快步伐、增強(qiáng)體質(zhì)，促使企業(yè)通過(guò)降本增效提高企業(yè)發(fā)展質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)光伏行業(yè)優(yōu)勝劣汰，加速淘汰落后產(chǎn)能，倒逼產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，遏制企業(yè)非理性擴(kuò)張。“從依靠國(guó)家政策到更多依靠市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，能促進(jìn)行業(yè)資源向優(yōu)質(zhì)企業(yè)集中，進(jìn)一步鞏固光伏產(chǎn)業(yè)在全球的領(lǐng)先地位，培育一批世界級(jí)光伏制造領(lǐng)軍企業(yè)。”該負(fù)責(zé)人表示。（門妍）
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