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文|招商宏觀張靜靜團(tuán)隊(duì)

核心觀點(diǎn)

當(dāng)前財(cái)政面臨四個(gè)難點(diǎn)，2023年積極的財(cái)政政策將從五方面發(fā)力。

當(dāng)前財(cái)政的四個(gè)難點(diǎn)：

一，全國(guó)范圍來看，財(cái)政收支矛盾突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的疲弱是全國(guó)財(cái)政收支困境的最主要原因；

二，分地方看，部分地區(qū)收支矛盾加劇，警惕財(cái)政重整風(fēng)險(xiǎn)；

三，從收入端分析，稅收收入增速下行的主要原因在于留抵退稅返還；

四，2022年第一本賬公共財(cái)政收支可能出現(xiàn)財(cái)政缺口。

2023年積極的財(cái)政政策將從五方面發(fā)力：

一，完善稅費(fèi)支持政策。2022年最突出的稅費(fèi)支持政策在于“減”，2023年最重要的稅費(fèi)支持政策在于“優(yōu)化”。

二，適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，為落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)提供財(cái)力保障。這意味著目標(biāo)赤字、新增專項(xiàng)債水平都將會(huì)比2022年有所突破。

三，大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持有保有壓，積極支持科技攻關(guān)、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域重大戰(zhàn)略、教育、基本民生、綠色發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域，從嚴(yán)控制一般性支出，不斷提高支出效率。

四，積極財(cái)政政策還將均衡區(qū)域間財(cái)力水平，持續(xù)增加中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，健全縣級(jí)財(cái)力長(zhǎng)效保障機(jī)制，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

五，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格財(cái)政收支規(guī)范管理，堅(jiān)決制止違法違規(guī)舉債行為，切實(shí)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。持續(xù)關(guān)注疫情以來中國(guó)政府杠桿率的大幅提升 。

正文

一、當(dāng)前財(cái)政的難點(diǎn)

1、全國(guó)來看，財(cái)政收支矛盾突出

2022年，在國(guó)內(nèi)外三重壓力下，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了一季度的“大干特干”，二季度的“疫 情沖擊”，三季度的“修復(fù)以及修復(fù)不及預(yù)期”和四季度的“全面放開”。全年來看，我們預(yù)計(jì)GDP增速將在3.3%左右，是近五年來經(jīng)濟(jì)增速較低的年份。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的疲弱是全國(guó)財(cái)政收支困境的最主要原因。

從2022年前11個(gè)月的數(shù)據(jù)來看，由于經(jīng)濟(jì)的疲弱，財(cái)政收入節(jié)奏較慢，第一本賬公共財(cái)政收入和第二本賬政府性基金收入增速比往年均出現(xiàn)較大幅度的下行，前者主要由于稅收收入的下降，后者主要由于房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷導(dǎo)致國(guó)有土地出讓收入增速大幅下行。同時(shí)，維持民生、刺激經(jīng)濟(jì)需要財(cái)政支出的支持，這導(dǎo)致公共財(cái)政支出與政府性基金支出增速與往年較相似，支出剛性較強(qiáng)。總結(jié)來看，收入節(jié)奏較慢、支出節(jié)奏較快，帶來了收支矛盾的加劇。

1-11月，全國(guó)一般公共預(yù)算累計(jì)收入18.6萬億，扣除留抵退稅因素后增長(zhǎng)6.1%，按自然口徑計(jì)算下降3%。1-11月公共財(cái)政收入完成全年進(jìn)度的88.3%，較去年下降8.5個(gè)百分點(diǎn)，較2020年下降5.7個(gè)百分點(diǎn)；

1-11月，全國(guó)一般公共預(yù)算累計(jì)支出22.7萬億，比上年同期增長(zhǎng)6.2%。一般公共財(cái)政支出完成全年進(jìn)度的85.07%，較去年下降0.5個(gè)百分點(diǎn)，較2020年提高1.2個(gè)百分點(diǎn)；

1-11月累計(jì)，全國(guó)政府性基金預(yù)算收入6萬億，比上年同期下降21.5%。1-11月政府性基金收入完成全年進(jìn)度的60.1%，較去年下降20個(gè)百分點(diǎn)，較2020年下降28個(gè)百分點(diǎn)；

1-11月累計(jì)，全國(guó)政府性基金預(yù)算支出9.6萬億，比上年同期增長(zhǎng)5.5%。1-11月政府性基金支出完成全年進(jìn)度的69%，較去年下降0.3個(gè)百分點(diǎn)，較2020年下降6.7個(gè)百分點(diǎn)。

2、分地方看，部分地區(qū)收支矛盾加劇，警惕財(cái)政重整風(fēng)險(xiǎn)

從地方披露的數(shù)據(jù)來看，目前能看到的部分省份的11月數(shù)據(jù)，部分省市公布了1-11月公共財(cái)政收入增速，目前來看，中西部地區(qū)個(gè)別省份增速較快，其他大部分省份收入增速較弱，或是收入增速大幅下行。而從財(cái)政支出增速來看，1-11月全國(guó)絕大部分省份支出增速超過5%。

對(duì)于收支矛盾加劇的地區(qū)，警惕可能出現(xiàn)的財(cái)政重整風(fēng)險(xiǎn)。過往來看，2018年四川省資陽市雁江區(qū)和安岳縣、2021年12月鶴崗市都曾實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃，通過“拓寬財(cái)源渠道”、“ 優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)”、“處置政府資產(chǎn)”、“ 申請(qǐng)省級(jí)救助”、“ 加強(qiáng)預(yù)算審查”和“改進(jìn)財(cái)政管理”等措施拓寬收入來源償還債務(wù)本息。當(dāng)前主要需要注意的是，收支矛盾加劇地方財(cái)政困難，尤其對(duì)于土地出讓收入下滑較快的地區(qū)，以及過往比較依賴轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)，可能會(huì)出現(xiàn)財(cái)政重整的風(fēng)險(xiǎn) 。

3、從收入端分析，稅收收入增速下行的主要原因在于留抵退稅返還

從收入端分析，當(dāng)前的中央財(cái)政收入、地方本級(jí)財(cái)政收入均出現(xiàn)了一定下降。稅收收入下降幅度較大，非稅收入不降反升。如果拆分稅收收入的稅種，我們可以發(fā)現(xiàn)，稅收收入增速下行的最主要原因在于增值稅的大幅下行。1-11月增值稅收入4.35萬億，過去三年增值稅平均收入6.09萬億。

同時(shí)我們注意到，今年截至11月10日，全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)合計(jì)辦理新增減稅降費(fèi)及退稅緩稅緩費(fèi)超3.7萬億元。其中，留抵退稅合計(jì)已達(dá)23097億元。全年減稅降費(fèi)及緩稅緩費(fèi)規(guī)模預(yù)計(jì)超過4萬億，留抵退稅約2.5萬億。留抵退稅返還的讓利于民政策，是今年減稅降費(fèi)的“重頭戲”。留抵退稅，就是把期末未抵扣完的稅額退還給納稅人，綜合考慮為企業(yè)提供現(xiàn)金流支持、促進(jìn)就業(yè)消費(fèi)投資。今年已獲得留抵退稅的納稅人中，小微企業(yè)戶數(shù)占比93.1%，共享受退稅9178億元，金額占比39.7%；中型企業(yè)退稅5104億元，大型企業(yè)退稅8815億元，金額占比分別為22.1%、38.2%。

4、2022年第一本賬可能出現(xiàn)財(cái)政缺口

按照2022年預(yù)算表，中央公共財(cái)政收入107545億元，中央一般公共預(yù)算支出134045億元，中央財(cái)政赤字26500億元，通過發(fā)行國(guó)債彌補(bǔ)。2022年地方一般公共預(yù)算收入223855億元，地方一般公共預(yù)算支出231055億元，地方財(cái)政赤字7200億元，通過發(fā)行地方政府一般債券彌補(bǔ)。全國(guó)政府性基金預(yù)算收入總量為151991.34億元，全國(guó)政府性基金預(yù)算支出138991.34億元。

根據(jù)1-11月財(cái)政收支數(shù)據(jù)，以及對(duì)于12月數(shù)據(jù)的預(yù)測(cè)，我們估算全年政府性基金收入約13萬億，政府性基金支出約11萬億，第二本賬收支可能還會(huì)有一定的盈余。但第一本賬可能會(huì)出現(xiàn)財(cái)政缺口，由于今年稅收收入的下降，全年來看，公共預(yù)算收入約完成全年預(yù)算的93%左右，公告財(cái)政支出完成預(yù)算的概率比較大，第一本賬較大概率出現(xiàn)收不抵支的財(cái)政缺口。

二、積極的財(cái)政政策將從五方面發(fā)力

12月29日，財(cái)政部長(zhǎng)劉昆提出積極的財(cái)政政策將從五方面發(fā)力。首先就是完善稅費(fèi)支持政策，根據(jù)實(shí)際情況，該延續(xù)的延續(xù)，該優(yōu)化的優(yōu)化，著力紓解企業(yè)困難。其次，明年將加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，優(yōu)化組合財(cái)政赤字、專項(xiàng)債、貼息等工具，適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，為落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)提供財(cái)力保障。第三，要大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持有保有壓，積極支持科技攻關(guān)、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域重大戰(zhàn)略、教育、基本民生、綠色發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域，從嚴(yán)控制一般性支出，不斷提高支出效率。積極財(cái)政政策還將均衡區(qū)域間財(cái)力水平，持續(xù)增加中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，健全縣級(jí)財(cái)力長(zhǎng)效保障機(jī)制，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格財(cái)政收支規(guī)范管理，堅(jiān)決制止違法違規(guī)舉債行為，切實(shí)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。我們逐一解讀這將會(huì)對(duì)2023年財(cái)政政策的影響。

1、完善稅費(fèi)支持政策

2022年最重要的稅費(fèi)支持政策在于“減”。而2023年，積極的財(cái)政政策加力提效，在稅收領(lǐng)域，首先要通過增值稅立法等進(jìn)一步落實(shí)稅收法定，增加稅制的確定性，通過增強(qiáng)市場(chǎng)的預(yù)期，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與增長(zhǎng)。對(duì)于2023年減稅降費(fèi)預(yù)期，我們估算將大概率回歸常態(tài)，約在1.5-2萬億左右水平。

2、適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模

適度擴(kuò)大財(cái)政支出總規(guī)模，意味著財(cái)政赤字、專項(xiàng)債等都會(huì)比去年有所擴(kuò)張，這也為落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)提供財(cái)力保障。因此我們預(yù)計(jì)2023年目標(biāo)財(cái)政赤字較大概率突破2022年的2.8%，回升至3%，新增專項(xiàng)債限額將達(dá)到4萬億。

需要關(guān)注兩點(diǎn)：一是從2018年以來，目標(biāo)赤字與實(shí)際赤字的差額是比較靈活的。例如2020年和2022年，預(yù)期目標(biāo)赤字率不高，但實(shí)際赤字率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過目標(biāo)赤字水平。展望2023年，我們認(rèn)為目標(biāo)赤字率仍可能不會(huì)突破國(guó)際警戒線3%，但比2022年的2.8%有所提高，較大概率重回3%水平。第二點(diǎn)，對(duì)于專項(xiàng)債規(guī)模，明年仍有一萬億左右的專項(xiàng)債結(jié)余限額空間可以投入使用。如果我們經(jīng)濟(jì)修復(fù)比較順利，可能對(duì)于基建投資的訴求沒那么強(qiáng)烈，那么全年四萬億左右的新增專項(xiàng)債限額可以滿足需求；相反而言，如果經(jīng)濟(jì)修復(fù)路程比較曲折，可能我們對(duì)于基建投資的訴求像2022年一樣強(qiáng)烈，那么仍有一萬億的結(jié)余限額空間可以補(bǔ)充使用。

3、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率

當(dāng)前財(cái)政支出的主要結(jié)構(gòu)特征在于民生類支出與投資類支出并行，民生類支出包括衛(wèi)生健康支出、社保和就業(yè)類支出等，這類支出的特點(diǎn)是剛性較強(qiáng)；投資類支出包括交通運(yùn)輸支出、農(nóng)林水支出和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出等，這類支出主要對(duì)應(yīng)基建投資的變化。

2023年，支出結(jié)構(gòu)將會(huì)有一些轉(zhuǎn)變，對(duì)于科技攻關(guān)、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域重大戰(zhàn)略、教育、基本民生、綠色發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)?huì)積極支持，對(duì)于一般性支出將會(huì)從嚴(yán)控制，從而不斷提高支出效率。

4、均衡區(qū)域間財(cái)力水平，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

2023年積極財(cái)政政策還將均衡區(qū)域間財(cái)力水平，持續(xù)增加中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，健全縣級(jí)財(cái)力長(zhǎng)效保障機(jī)制，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化?？赡艹霈F(xiàn)的變化有兩點(diǎn)：一是中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還增速將會(huì)有比較明顯的提升；二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重可能會(huì)出現(xiàn)進(jìn)一步的下降。

5、制止違法違規(guī)舉債，切實(shí)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

截至2022年11月，中國(guó)現(xiàn)有地方政府債務(wù)余額35.0萬億，其中包括專項(xiàng)債20.7萬億和一般債14.4萬億。疫情這三年來，地方債余額增速維持在年均16-20%增速上漲，其中專項(xiàng)債余額增速維持在25-35%，一般債增速維持在5-8% 。

對(duì)應(yīng)來看，政府杠桿率的上行也比較明顯。2019年12月，中國(guó)政府部門杠桿率為38.5%，2022年9月，政府杠桿率達(dá)到49.7%，上升了12.2個(gè)百分點(diǎn)，其中，地方政府杠桿率上升了7.5個(gè)百分點(diǎn)（21.6%至29.1%），中央政府杠桿率上升了3.7個(gè)百分點(diǎn)（16.9%至20.6%）。整體看來，疫情三年中國(guó)政府杠桿率上升的速度僅弱于日本，高于美國(guó)、英國(guó)，從2019年12月至2022年6月，按照BIS的統(tǒng)計(jì)，美國(guó)政府杠桿率上升13.6個(gè)百分點(diǎn)（99.8%至113.4%），英國(guó)政府杠桿率上升了15.8個(gè)百分點(diǎn)（85.5%至101.3%），中國(guó)政府杠桿率上升17.4個(gè)百分點(diǎn)（57.6%至75.0%），日本政府杠桿率上升了30.3%個(gè)百分點(diǎn)（203.3%至233.6%）。但從絕對(duì)值來看，中國(guó)杠桿率水平仍遠(yuǎn)未達(dá)到主要發(fā)達(dá)國(guó)家水平。

風(fēng)險(xiǎn)提示：

疫情發(fā)展超預(yù)期、政策超預(yù)期 。

以上內(nèi)容來自于2023年1月11日的《財(cái)政的難點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)》報(bào)告，報(bào)告作者張秋雨