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文|招商宏觀張靜靜團(tuán)隊(duì)
核心觀點(diǎn)
當(dāng)前財政面臨四個難點(diǎn)，2023年積極的財政政策將從五方面發(fā)力。
當(dāng)前財政的四個難點(diǎn)：
一，全國范圍來看，財政收支矛盾突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的疲弱是全國財政收支困境的最主要原因；
二，分地方看，部分地區(qū)收支矛盾加劇，警惕財政重整風(fēng)險；
三，從收入端分析，稅收收入增速下行的主要原因在于留抵退稅返還；
四，2022年第一本賬公共財政收支可能出現(xiàn)財政缺口。
2023年積極的財政政策將從五方面發(fā)力：
一，完善稅費(fèi)支持政策。2022年最突出的稅費(fèi)支持政策在于“減”，2023年最重要的稅費(fèi)支持政策在于“優(yōu)化”。
二，適度擴(kuò)大財政支出規(guī)模，為落實(shí)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)提供財力保障。這意味著目標(biāo)赤字、新增專項(xiàng)債水平都將會比2022年有所突破。
三，大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，堅持有保有壓，積極支持科技攻關(guān)、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域重大戰(zhàn)略、教育、基本民生、綠色發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域，從嚴(yán)控制一般性支出，不斷提高支出效率。
四，積極財政政策還將均衡區(qū)域間財力水平，持續(xù)增加中央對地方轉(zhuǎn)移支付，健全縣級財力長效保障機(jī)制，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。
五，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格財政收支規(guī)范管理，堅決制止違法違規(guī)舉債行為，切實(shí)防范財政風(fēng)險。持續(xù)關(guān)注疫情以來中國政府杠桿率的大幅提升 。
正文
一、當(dāng)前財政的難點(diǎn)
1、全國來看，財政收支矛盾突出
2022年，在國內(nèi)外三重壓力下，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了一季度的“大干特干”，二季度的“疫 情沖擊”，三季度的“修復(fù)以及修復(fù)不及預(yù)期”和四季度的“全面放開”。全年來看，我們預(yù)計GDP增速將在3.3%左右，是近五年來經(jīng)濟(jì)增速較低的年份。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的疲弱是全國財政收支困境的最主要原因。
從2022年前11個月的數(shù)據(jù)來看，由于經(jīng)濟(jì)的疲弱，財政收入節(jié)奏較慢，第一本賬公共財政收入和第二本賬政府性基金收入增速比往年均出現(xiàn)較大幅度的下行，前者主要由于稅收收入的下降，后者主要由于房地產(chǎn)市場低迷導(dǎo)致國有土地出讓收入增速大幅下行。同時，維持民生、刺激經(jīng)濟(jì)需要財政支出的支持，這導(dǎo)致公共財政支出與政府性基金支出增速與往年較相似，支出剛性較強(qiáng)。總結(jié)來看，收入節(jié)奏較慢、支出節(jié)奏較快，帶來了收支矛盾的加劇。
1-11月，全國一般公共預(yù)算累計收入18.6萬億，扣除留抵退稅因素后增長6.1%，按自然口徑計算下降3%。1-11月公共財政收入完成全年進(jìn)度的88.3%，較去年下降8.5個百分點(diǎn)，較2020年下降5.7個百分點(diǎn)；
1-11月，全國一般公共預(yù)算累計支出22.7萬億，比上年同期增長6.2%。一般公共財政支出完成全年進(jìn)度的85.07%，較去年下降0.5個百分點(diǎn)，較2020年提高1.2個百分點(diǎn)；
1-11月累計，全國政府性基金預(yù)算收入6萬億，比上年同期下降21.5%。1-11月政府性基金收入完成全年進(jìn)度的60.1%，較去年下降20個百分點(diǎn)，較2020年下降28個百分點(diǎn)；
1-11月累計，全國政府性基金預(yù)算支出9.6萬億，比上年同期增長5.5%。1-11月政府性基金支出完成全年進(jìn)度的69%，較去年下降0.3個百分點(diǎn)，較2020年下降6.7個百分點(diǎn)。
2、分地方看，部分地區(qū)收支矛盾加劇，警惕財政重整風(fēng)險
從地方披露的數(shù)據(jù)來看，目前能看到的部分省份的11月數(shù)據(jù)，部分省市公布了1-11月公共財政收入增速，目前來看，中西部地區(qū)個別省份增速較快，其他大部分省份收入增速較弱，或是收入增速大幅下行。而從財政支出增速來看，1-11月全國絕大部分省份支出增速超過5%。
對于收支矛盾加劇的地區(qū)，警惕可能出現(xiàn)的財政重整風(fēng)險。過往來看，2018年四川省資陽市雁江區(qū)和安岳縣、2021年12月鶴崗市都曾實(shí)施財政重整計劃，通過“拓寬財源渠道”、“ 優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)”、“處置政府資產(chǎn)”、“ 申請省級救助”、“ 加強(qiáng)預(yù)算審查”和“改進(jìn)財政管理”等措施拓寬收入來源償還債務(wù)本息。當(dāng)前主要需要注意的是，收支矛盾加劇地方財政困難，尤其對于土地出讓收入下滑較快的地區(qū)，以及過往比較依賴轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)，可能會出現(xiàn)財政重整的風(fēng)險 。
3、從收入端分析，稅收收入增速下行的主要原因在于留抵退稅返還
從收入端分析，當(dāng)前的中央財政收入、地方本級財政收入均出現(xiàn)了一定下降。稅收收入下降幅度較大，非稅收入不降反升。如果拆分稅收收入的稅種，我們可以發(fā)現(xiàn)，稅收收入增速下行的最主要原因在于增值稅的大幅下行。1-11月增值稅收入4.35萬億，過去三年增值稅平均收入6.09萬億。
同時我們注意到，今年截至11月10日，全國稅務(wù)系統(tǒng)合計辦理新增減稅降費(fèi)及退稅緩稅緩費(fèi)超3.7萬億元。其中，留抵退稅合計已達(dá)23097億元。全年減稅降費(fèi)及緩稅緩費(fèi)規(guī)模預(yù)計超過4萬億，留抵退稅約2.5萬億。留抵退稅返還的讓利于民政策，是今年減稅降費(fèi)的“重頭戲”。留抵退稅，就是把期末未抵扣完的稅額退還給納稅人，綜合考慮為企業(yè)提供現(xiàn)金流支持、促進(jìn)就業(yè)消費(fèi)投資。今年已獲得留抵退稅的納稅人中，小微企業(yè)戶數(shù)占比93.1%，共享受退稅9178億元，金額占比39.7%；中型企業(yè)退稅5104億元，大型企業(yè)退稅8815億元，金額占比分別為22.1%、38.2%。
4、2022年第一本賬可能出現(xiàn)財政缺口
按照2022年預(yù)算表，中央公共財政收入107545億元，中央一般公共預(yù)算支出134045億元，中央財政赤字26500億元，通過發(fā)行國債彌補(bǔ)。2022年地方一般公共預(yù)算收入223855億元，地方一般公共預(yù)算支出231055億元，地方財政赤字7200億元，通過發(fā)行地方政府一般債券彌補(bǔ)。全國政府性基金預(yù)算收入總量為151991.34億元，全國政府性基金預(yù)算支出138991.34億元。
根據(jù)1-11月財政收支數(shù)據(jù)，以及對于12月數(shù)據(jù)的預(yù)測，我們估算全年政府性基金收入約13萬億，政府性基金支出約11萬億，第二本賬收支可能還會有一定的盈余。但第一本賬可能會出現(xiàn)財政缺口，由于今年稅收收入的下降，全年來看，公共預(yù)算收入約完成全年預(yù)算的93%左右，公告財政支出完成預(yù)算的概率比較大，第一本賬較大概率出現(xiàn)收不抵支的財政缺口。
二、積極的財政政策將從五方面發(fā)力
12月29日，財政部長劉昆提出積極的財政政策將從五方面發(fā)力。首先就是完善稅費(fèi)支持政策，根據(jù)實(shí)際情況，該延續(xù)的延續(xù)，該優(yōu)化的優(yōu)化，著力紓解企業(yè)困難。其次，明年將加強(qiáng)財政資源統(tǒng)籌，優(yōu)化組合財政赤字、專項(xiàng)債、貼息等工具，適度擴(kuò)大財政支出規(guī)模，為落實(shí)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)提供財力保障。第三，要大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，堅持有保有壓，積極支持科技攻關(guān)、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域重大戰(zhàn)略、教育、基本民生、綠色發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域，從嚴(yán)控制一般性支出，不斷提高支出效率。積極財政政策還將均衡區(qū)域間財力水平，持續(xù)增加中央對地方轉(zhuǎn)移支付，健全縣級財力長效保障機(jī)制，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格財政收支規(guī)范管理，堅決制止違法違規(guī)舉債行為，切實(shí)防范財政風(fēng)險。我們逐一解讀這將會對2023年財政政策的影響。
1、完善稅費(fèi)支持政策
2022年最重要的稅費(fèi)支持政策在于“減”。而2023年，積極的財政政策加力提效，在稅收領(lǐng)域，首先要通過增值稅立法等進(jìn)一步落實(shí)稅收法定，增加稅制的確定性，通過增強(qiáng)市場的預(yù)期，激發(fā)市場主體活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與增長。對于2023年減稅降費(fèi)預(yù)期，我們估算將大概率回歸常態(tài)，約在1.5-2萬億左右水平。
2、適度擴(kuò)大財政支出規(guī)模
適度擴(kuò)大財政支出總規(guī)模，意味著財政赤字、專項(xiàng)債等都會比去年有所擴(kuò)張，這也為落實(shí)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)提供財力保障。因此我們預(yù)計2023年目標(biāo)財政赤字較大概率突破2022年的2.8%，回升至3%，新增專項(xiàng)債限額將達(dá)到4萬億。
需要關(guān)注兩點(diǎn)：一是從2018年以來，目標(biāo)赤字與實(shí)際赤字的差額是比較靈活的。例如2020年和2022年，預(yù)期目標(biāo)赤字率不高，但實(shí)際赤字率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過目標(biāo)赤字水平。展望2023年，我們認(rèn)為目標(biāo)赤字率仍可能不會突破國際警戒線3%，但比2022年的2.8%有所提高，較大概率重回3%水平。第二點(diǎn)，對于專項(xiàng)債規(guī)模，明年仍有一萬億左右的專項(xiàng)債結(jié)余限額空間可以投入使用。如果我們經(jīng)濟(jì)修復(fù)比較順利，可能對于基建投資的訴求沒那么強(qiáng)烈，那么全年四萬億左右的新增專項(xiàng)債限額可以滿足需求；相反而言，如果經(jīng)濟(jì)修復(fù)路程比較曲折，可能我們對于基建投資的訴求像2022年一樣強(qiáng)烈，那么仍有一萬億的結(jié)余限額空間可以補(bǔ)充使用。
3、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率
當(dāng)前財政支出的主要結(jié)構(gòu)特征在于民生類支出與投資類支出并行，民生類支出包括衛(wèi)生健康支出、社保和就業(yè)類支出等，這類支出的特點(diǎn)是剛性較強(qiáng)；投資類支出包括交通運(yùn)輸支出、農(nóng)林水支出和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出等，這類支出主要對應(yīng)基建投資的變化。
2023年，支出結(jié)構(gòu)將會有一些轉(zhuǎn)變，對于科技攻關(guān)、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域重大戰(zhàn)略、教育、基本民生、綠色發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)e極支持，對于一般性支出將會從嚴(yán)控制，從而不斷提高支出效率。
4、均衡區(qū)域間財力水平，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化
2023年積極財政政策還將均衡區(qū)域間財力水平，持續(xù)增加中央對地方轉(zhuǎn)移支付，健全縣級財力長效保障機(jī)制，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。可能出現(xiàn)的變化有兩點(diǎn)：一是中央對地方的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還增速將會有比較明顯的提升；二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重可能會出現(xiàn)進(jìn)一步的下降。
5、制止違法違規(guī)舉債，切實(shí)防范財政風(fēng)險
截至2022年11月，中國現(xiàn)有地方政府債務(wù)余額35.0萬億，其中包括專項(xiàng)債20.7萬億和一般債14.4萬億。疫情這三年來，地方債余額增速維持在年均16-20%增速上漲，其中專項(xiàng)債余額增速維持在25-35%，一般債增速維持在5-8% 。
對應(yīng)來看，政府杠桿率的上行也比較明顯。2019年12月，中國政府部門杠桿率為38.5%，2022年9月，政府杠桿率達(dá)到49.7%，上升了12.2個百分點(diǎn)，其中，地方政府杠桿率上升了7.5個百分點(diǎn)（21.6%至29.1%），中央政府杠桿率上升了3.7個百分點(diǎn)（16.9%至20.6%）。整體看來，疫情三年中國政府杠桿率上升的速度僅弱于日本，高于美國、英國，從2019年12月至2022年6月，按照BIS的統(tǒng)計，美國政府杠桿率上升13.6個百分點(diǎn)（99.8%至113.4%），英國政府杠桿率上升了15.8個百分點(diǎn)（85.5%至101.3%），中國政府杠桿率上升17.4個百分點(diǎn)（57.6%至75.0%），日本政府杠桿率上升了30.3%個百分點(diǎn)（203.3%至233.6%）。但從絕對值來看，中國杠桿率水平仍遠(yuǎn)未達(dá)到主要發(fā)達(dá)國家水平。
風(fēng)險提示：
疫情發(fā)展超預(yù)期、政策超預(yù)期 。
以上內(nèi)容來自于2023年1月11日的《財政的難點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)》報告，報告作者張秋雨