記者 樊旭

財政部近日發布關于加強“三公”經費管理嚴控一般性支出的通知稱，嚴禁地方政府舉債儲備土地，不得通過國企購地等方式虛增土地出讓收入。分析師認為，此舉旨在進一步控制隱性債務，約束地方城投企業拿地行為。

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今年以來，受到樓市持續低迷影響，土地出讓收入出現明顯下滑。據財政部公布的數據，1-8月，國有土地使用權出讓收入33704億元，比上年同期下降28.5%。與此同時，國企和地方城投平臺拿地的現象明顯增加。

中國指數研究院統計數據顯示，2020年，百強房企拿地中，國企數量為37家，2021年上升至58家，進入2022年后，這一數量進一步上升至79家。克而瑞研究中心數據顯示，自2021年2月至2022年7月，實行土地出讓“兩集中”（ 集中發布出讓公告、集中組織出讓活動）的22個重點城市出讓的近四成地塊由地方城投公司獲取，其底價拿地的金額占比達到近八成。

申萬宏源首席債券分析師孟祥娟在一篇研究報告中指出，財政部此舉主要是為了擠壓財政泡沫，嚴控隱性債務，這一政策對以房地產開發為主業的國企影響較小，主要是對以兜底為主的城投拿地行為及舉債拿地行為進行約束。

天風證券固守首席分析師孫彬彬表示，在土地市場不景氣時，一些地方政府通過城投公司購地盤活土地市場，但沒有實際用途、實際項目或者城投沒有開發能力長期不開發土地，當期的土地出讓收入卻形成增量，后續地方政府可能通過其他形式將這部分收入返還城投，形成收入空轉，從而虛增財政收入。

審計署曾披露，全國審計機關2014年開展的全國土地出讓收支和耕地保護情況審計發現，存在通過收入空轉等方式虛增土地出讓收入1400多億元的現象。

易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進對界面新聞稱，一些地方國企拿地實際上就是一個“走賬”的過程，財政部此時出臺這一要求，說明雖然當前地方財政壓力較大，但對以國企名義拿地來變相做大土地出讓收入的做法依然不可容忍。

財政部在發給各中央預算單位、各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）以及新疆生產建設兵團財政局的通知中稱，不得通過國企購地等方式虛增土地出讓收入，不得巧立名目虛增財政收入，彌補財政收入缺口。進一步規范地方事業單位債務管控，建立嚴格的舉債審批制度，禁止新增各類隱性債務，切實防范事業單位債務風險。文件還要求，加強對屬地虛增財政收入的監測，發現一起、處理一起、問責一起。

根據中國指數研究院數據，全國范圍內僅有約20%的城投公司具備房地產項目開發的經驗和能力。該研究院抽樣調查發現，2021年第二、三批次所有廣州城投托底的地塊均未開盤入市，甚至幾乎尚未有項目進入規劃方案設計階段。城投托底拿地的背后，不是為了從項目開發中獲利，而是出于穩定土地收入的考慮。

從公開信息來看，不少拿地的城投企業的確存在開工遲緩、開發意愿和經驗不足的問題。比如，據克而瑞統計，在2021年第一批成交地塊中，規模房企拿地開工率高達61%，而平臺類公司拿地開工率僅23%。

孟祥娟進一步表示，對于城投拿地占比較高的地區，需關注其后續土地市場景氣度及城投債務到期壓力。對于非稅收入及土地出讓收入占比較高的地區，需關注土地出讓金虛增水分擠出后地區財政表現及支出情況。

據申萬宏源證券統計，2022年上半年，江西省、湖南省、湖北省、四川省、山東省等6省的城投拿地比例較高，分別為32.21%、31.16%、24.84%、24.01%、21.21%，均在20%以上。從土地依賴度來看，2021年，稅收收入占一般預算收入比重比低于70%，且土地出讓金收入超過地方政府一般預算收入90%的省級行政區有5個，分別為湖南省、貴州省、江西省、四川省、安徽省，其中湖南省土地收入占比最高，達110.91%。

值得注意的是，在財政部對國企購地加強監管的同時，從實際市場動向來看，國企和城投企業自身的拿地意愿也在下降。

中指研究院數據顯示，截至目前，在今年已完成第三批次供地的13個城市中，央（國）企+混合所有制企業總投資金額由一、二批次的約1950億元降至三批次的約1450億元，投資金額占比更是由一、二批次的超過50%下降至三批次的37%。

克而瑞表示，在目前大部分城市樓市不及預期的情況下，居民購買意愿不足，對于城投類公司來說，在項目開發能力、運營能力都不及規模房企的情況下，實現快速去化的難度可謂“更上一層樓”，這是目前城投類公司托底意愿持續下降的主要原因之一。