文|凱風

(資料圖)

城市收縮，悄然降臨。

01

鐵飯碗，不再“鐵”了。

前不久，山西6個縣試點探索“人口小縣”機構改革，多個行政部門被撤并精簡，部分事業單位編制被縮減。

忻州市河曲縣，36個黨政機構精簡為22個，135個領導領導職數精簡為114名，186個涉改事業單位整合為40個，1964個事業編制核減為659個。

太原市婁煩縣，全縣9個縣委機關減少至6個，26個政府部門降至16個，133個事業單位則削減了29個。

呂梁市石樓縣，改革后，全縣黨政機構減少了37.1%，事業單位減少了31.1%，行政事業單位科級職數減少11.8%。

……

這些縣有一個共同特點：人口小縣，且人口面臨持續減少的困境。

這6個試點縣，常住人口多則13萬人，少則不到10萬人，屬于典型的袖珍小縣。

過去10年，這些小縣人口還在持續萎縮，河曲縣人口減少14.9%，婁煩縣降低13.8%，石樓縣減少13.4%。

與之對比，在中部和東部，百萬人口大縣屢見不鮮，作為第一縣級市的昆山常住人口更是達200萬人以上，超過了許多中西部地級市規模。

雖然人口大相徑庭，但在如今的行政架構下，無論是10萬人口小縣，還是百萬人口大縣，行政部門、事業單位總量不會相差多少，縣直事業機構動輒一兩百個。

且不說經濟和財政可負擔性如何，人口萎縮本身就會帶來一個嚴峻問題：人口與財政供養人員比例失衡。

為此，山西在全國率先開啟人口小縣機構改革，重點解決“財政供養人員比例失衡、人浮于事等突出問題”。

這一切還只是開始。

根據中國縣域統計年鑒，全國戶籍人口不足50萬的縣（市）共有1257個。其中，5萬以下的袖珍縣（市）有90個，5萬-10萬之間的有116個，10萬-20萬之間的228個。

這些人口小縣，未來或許都將成為改革對象。

02

與山西精簡鐵飯碗相比，東北出現了“逆城市化”現象。

日前，黑龍江省伊春市和齊齊哈爾市6個街道被撤銷，并設為鎮，這一舉動被媒體稱為“撤街設鎮”。

事實上，幾年前，東北就已出現更高層面的“撤區設縣”。

2019年，黑龍江伊春市撤銷了15個市轄區，新設立了8個縣區。行政區劃從15區1縣1市，調整為5縣4區1市，區少了整整11個。

長期以來，城市擴張一直都是主旋律，撤縣設區、撤縣設市、撤鎮設街、撤村改居可謂屢見不鮮。

如今一切開始逆轉，不僅浩大的“撤縣設區”潮戛然而止，逆向的“撤區設縣”、“撤街設鎮”也成了現實。（參閱《1億人，為何沒有一座萬億GDP城市？》）

“撤區設縣”、“撤街設鎮”，意味著什么？

在我國的行政架構中，中央-省-市-縣（區、縣級市）-鄉鎮（街道）構成5級行政體系。

根據《中國城市大趨勢》一書分析，縣與區，鎮與街道，看似級別相當，但無論是名稱還是實際定位，都截然不同。

區和街道，都屬于城市架構，深度融入城市的產業、交通、教育、衛生等規劃中，多以二三產業為主，且村民向城鎮居民的身份轉型，得以享受相應的城市福利。

與之對比，縣與鄉鎮，多屬于鄉村管理單元。

鄉基本以鄉村經濟為主，鎮兼顧農業和工商業職能，且財權、事權相對獨立，雖然享受不到城市層面的利好，但如果產業基礎良好，反而更利于自力更生。

同時，街道與鎮設立門檻不盡相同。

根據黑龍江相關規定，街道人口及城鎮人口規模一般高于鄉鎮，且財政收入、二三產業增加值必須位于區域前30%，而鎮經濟水平只要求達到50%左右。

所以，撤街設鎮的背后，核心原因是人口減少，城市收縮，逐漸達不到設立街道的標準。

以率先進行“撤區設縣”、“撤街設鎮”的伊春市為例，2010年到2020年，伊春常住人口從114.8萬人減少到87.9萬人，人口下降23.45%，年平均增長率為-2.64%。

而在東北，除了沈陽、大連、長春外，其他30多個城市人口都在減少。

當人口持續流失，一旦低于設立街道的最低標準，撤街設鎮，就是無法回避的選擇。

03

種種信號表明，城市正在從大擴張模式，轉向“收縮”模式。

無論是超大特大城市，還是收縮型城市，抑或普通縣城、鎮街，都不能再隨意擴張了。

前不久，國家發改委發布《“十四五”新型城鎮化實施方案》，要求推動超大特大城市瘦身健體，科學確定城市規模和開發強度，合理控制人口密度。

這是繼“嚴控省會城市規模擴張”、嚴控撤縣設區之后，對超大特大城市擴張加上的又一個緊箍咒。

早在三四年前，國家發改委就已發布文件，要求收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中。

隨后，官方進一步發文指出，穩妥調減收縮型城市市轄區，審慎研究調整收縮型縣（市）。

這些規定，正是中小城市撤區設縣、撤街設鎮等“逆城市化”現象的政策淵源。

與此同時，縣城在區域經濟中的地位得到前所未有的提升，但人口流失縣城卻受到諸多限制。

去年，中辦、國辦印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，提出分類引導縣城發展方向，加快發展大城市周邊縣城 ，積極培育專業功能縣城 ，引導人口流失縣城轉型發展。

這意味著，縣城迎來了命運的分水口，人口流失縣城的擴張之路就此擱淺，未來或將迎來新一輪收縮型的撤并潮。

畢竟，隨著人口大盤見頂、經濟高增速發展階段遠去，城市收縮現象只會越來越嚴峻，這在凱風《中國城市大趨勢》一書有詳細論述。

根據龍瀛團隊的最新研究，2010年-2020年，全國共有1507個收縮的區縣，占比超過一半 ，總面積為440萬平方公里，覆蓋了中國近46%的國土。

龍瀛團隊：2010-2020年，中國人口收縮的縣區市，新疆數據暫缺

以城市來看，全國共有266個收縮城市，與前十年相比，增加了86個，總數占全國城市的4成左右。

城市收縮之下，只有“瘦身強體”一條路可走。