4月3日，菲律賓政府正式公布了今年2月同意向美軍開放的4個新增軍事基地的具體位置。這4個新增軍事基地有3個位于菲律賓北部呂宋島，即卡加延省的卡米洛·奧西亞斯海軍基地和拉洛機(jī)場以及伊莎貝拉省加穆鎮(zhèn)的梅爾喬·德拉·科魯茲兵營，還有一處基地位于菲律賓西部面向南海的巴拉望省巴拉巴克島。
【資料圖】
正如菲律賓國防部長加爾維斯所言，這些基地的位置“非常具有戰(zhàn)略性”。其中，卡加延省和伊莎貝拉省的基地位于呂宋島北部和東北部，距離中國臺灣很近，而位于巴拉巴克島的基地則靠近南海。
美菲舉行“肩并肩”聯(lián)合演習(xí)
美菲軍事關(guān)系快速演進(jìn)的動向
實(shí)際上，上述舉措僅是菲律賓總統(tǒng)費(fèi)迪南德·小馬科斯自2022年6月上任以來，美菲軍事關(guān)系升溫的具體表現(xiàn)之一。雙方還采取了一系列動作推進(jìn)軍事合作，這使得美菲軍事同盟關(guān)系明顯鞏固和強(qiáng)化，其對南海、臺海形勢的影響令外界高度關(guān)注，在菲國內(nèi)也引發(fā)爭議。
近期，美菲軍事合作的加強(qiáng)主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
一是《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)議》（EDCA）框架下的基地合作提速。美菲2014年達(dá)成《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)議》，該協(xié)議允許美軍進(jìn)入和使用美菲雙方同意的“軍事地點(diǎn)”，并在這些地點(diǎn)建設(shè)必要設(shè)施，預(yù)置武器裝備和物資，輪換部署人員，實(shí)際是變相實(shí)現(xiàn)重返菲律賓，美菲軍事合作得到實(shí)質(zhì)性提升。但杜特爾特任內(nèi)美菲關(guān)系總體低迷，EDCA的推進(jìn)受阻。小馬科斯上臺后，美菲明顯加快了EDCA框架下的合作。一方面，美菲決定加緊對2016年已確定的5處軍事基地進(jìn)行設(shè)施擴(kuò)建或新建。2022年11月，兩國同意兩年內(nèi)斥資6650萬美元，對巴薩空軍基地、馬格塞塞堡軍營、倫比亞空軍基地進(jìn)行設(shè)施升級改造。2023年1月，美國國防部長奧斯汀訪菲，美方又宣布撥款8200萬美元用于現(xiàn)有5處可供美軍使用的菲軍事基地設(shè)施建設(shè)。目前，巴薩空軍基地的機(jī)場跑道翻新工程已正式啟動。美國還將在該基地建設(shè)一個飛行聯(lián)隊(duì)行動中心。另一方面，奧斯汀訪菲期間，菲方同意在“戰(zhàn)略地區(qū)”再向美軍開放4個基地，如前所述，這些基地的具體位置已確定。如此，菲提供給美軍的9個基地中，將有6個直接面向臺海或南海。
二是進(jìn)一步完善海上防務(wù)和安全合作內(nèi)容和架構(gòu)。基于南海問題的存在，以及菲律賓地緣戰(zhàn)略位置對美國維護(hù)所謂“航行自由”的意義，海上合作是美菲同盟合作的重要內(nèi)容。2022年4月，美菲舉行首次海洋對話，旨在以一體化綜合方式來應(yīng)對海洋問題。同年5月23日，美菲軍方簽署海上安全框架協(xié)議，意圖提升海上態(tài)勢感知能力，并通過海上力量的互操作性以及跨機(jī)構(gòu)合作，以政府間、整體性方式來應(yīng)對海上安全威脅。值得關(guān)注的是，美防長奧斯汀今年初訪菲期間，雙方同意重啟南海聯(lián)合巡航。2023年2月，美國海軍作戰(zhàn)部長邁克爾·吉爾戴訪問菲律賓時，重申美國“致力于”在南海與菲律賓進(jìn)行海上聯(lián)合巡航。菲律賓方面表示，菲正在與美國和其他地區(qū)合作伙伴起草關(guān)于在南海部分區(qū)域開展聯(lián)合海上活動（包括聯(lián)合巡航）的規(guī)則。
今年3月，兩架美國空軍F-22A隱身戰(zhàn)斗機(jī)抵達(dá)菲律賓，這是該機(jī)首次現(xiàn)身菲律賓
三是通過聯(lián)合演訓(xùn)、情報共享等舉措提升互操作性。美菲推進(jìn)軍事合作還體現(xiàn)在雙方以更大力度提升互操作性，加強(qiáng)聯(lián)合行動能力。2023年，美菲雙方將舉行496場軍事活動，數(shù)量創(chuàng)下新高。其中，為外界關(guān)注的“肩并肩”演習(xí)今年將有約1.7萬人參演，規(guī)模為史上最大，且演習(xí)新增網(wǎng)絡(luò)防御和海上實(shí)彈射擊科目演練，針對海上態(tài)勢的意味明顯。另外，美菲計(jì)劃2023年底前達(dá)成《一般軍事信息安全協(xié)議》，強(qiáng)化情報共享。美國還將繼續(xù)支持菲律賓軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)，2022年已承諾向菲提供1億美元軍事援助。
四是“美菲+”小多邊合作模式漸趨成型。美菲日方面，2022年9月，美菲日舉行首次三邊防務(wù)政策對話。12月6日，日本航空自衛(wèi)隊(duì)派遣2架F-15戰(zhàn)機(jī)赴菲律賓進(jìn)行空軍交流活動。這是二戰(zhàn)后日本戰(zhàn)機(jī)首次出現(xiàn)在菲律賓。2023年2月，小馬科斯訪問日本，日菲雙方表示要加強(qiáng)國防和安全合作，并簽署有關(guān)人道主義援助和災(zāi)害救援的防務(wù)合作文件。后續(xù)兩國還可能以此為基礎(chǔ)探討簽署《互惠準(zhǔn)入?yún)f(xié)定》或《訪問部隊(duì)協(xié)議》，以及達(dá)成美、日、菲三邊協(xié)議的問題。近日，有媒體透露，日美菲擬就安全問題建立一個部長級對話框架，并考慮最快在4月舉行首次會議。美菲澳方面，菲澳早在2012年就簽署了《訪問部隊(duì)地位協(xié)定》，2021年又簽署《相互提供后勤支持協(xié)議》。2023年2月，澳大利亞國防部長訪菲，雙方表示將探討在南海開展聯(lián)合巡航。在三邊基礎(chǔ)上，美日澳菲四邊合作也在推進(jìn)。菲律賓表示，美菲南海聯(lián)合巡航可能會邀請日、澳等地區(qū)伙伴參與。另外，自2014年以來，澳大利亞已成為美菲“肩并肩”演習(xí)的參演國，日本也作為觀察員國參加。
總體看，此輪美菲軍事關(guān)系的強(qiáng)化呈現(xiàn)美方主導(dǎo)、推進(jìn)速度較快、全方位鋪開并向縱深發(fā)展的趨勢，其中基地合作、海上合作是重點(diǎn)。同時，美菲軍事關(guān)系的加強(qiáng)與菲律賓同日、澳等國軍事關(guān)系的提升呈現(xiàn)同步聯(lián)動態(tài)勢，進(jìn)一步放大了美菲軍事合作的效果及影響。
菲律賓海軍使用美國贈送的二手軍艦與美國海軍進(jìn)行海上聯(lián)合演習(xí)
美菲強(qiáng)化軍事關(guān)系的多重動因
當(dāng)前，美菲加快推進(jìn)軍事合作是多方面因素作用的結(jié)果。
首先，在“遏制中國”這一“印太戰(zhàn)略”主旨下，菲律賓在美國“印太戰(zhàn)略”中的地位上升。美國看重菲律賓，與其所處的地緣位置密切相關(guān)。毗鄰兩個最大潛在沖突爆發(fā)點(diǎn)——南海和臺海，讓菲律賓作為美“印太戰(zhàn)略”重要支點(diǎn)的角色日益凸顯。
其次，美國在軍事上對菲律賓的需求增大。除了南海問題外，菲律賓在美國應(yīng)對所謂“臺海危機(jī)”事態(tài)中的重要性日益突出。在美國印太五大盟國中，菲律賓是距離臺灣最近的。近日，特朗普政府時期負(fù)責(zé)印太安全事務(wù)的助理國防部長薛瑞福表示，美國軍方對臺灣可能遭受攻擊的擔(dān)憂日益增加，希望在未來一兩年內(nèi)能確保對菲律賓的進(jìn)入。
再次，小馬科斯政府對美政策的調(diào)整，為美菲軍事關(guān)系的推進(jìn)創(chuàng)造了條件。盡管小馬科斯總統(tǒng)上臺后表示將繼續(xù)奉行獨(dú)立外交政策，但比杜特爾特政府明顯更為重視美菲同盟。他曾表示，“無法想象沒有美國作為伙伴的菲律賓”。在南海問題上，小馬科斯較其前任展現(xiàn)更強(qiáng)硬的一面，且基于菲國內(nèi)親美勢力的壓力不斷增大，其政策空間縮小，對美依賴或加大。
此外，美國拜登政府致力于推進(jìn)印太盟伴體系的網(wǎng)絡(luò)化，與菲律賓為應(yīng)對中美戰(zhàn)略競爭而日益重視強(qiáng)化與日本、澳大利亞等第三方合作的努力相互作用，推動了“美菲+”合作模式的成型。
對我國周邊海上安全形勢的影響
美菲強(qiáng)化軍事合作的趨向，將給我國周邊海上安全帶來不利影響。
最突出的是，美國獲得對菲更多基地的進(jìn)入權(quán)，將增強(qiáng)美軍對南海和所謂的臺海危機(jī)事態(tài)的應(yīng)對能力。在呂宋島和巴拉望省兩個地區(qū)增設(shè)美軍基地，可使美軍獲得最優(yōu)戰(zhàn)略位置：一旦臺海或南海發(fā)生沖突，美軍可以從這些基地發(fā)起行動，將讓美軍反應(yīng)能力、處置能力大幅提升。菲北部呂宋島與臺灣僅隔一個巴士海峽，美部分智庫認(rèn)為，可在菲北部部署導(dǎo)彈、火炮、火箭炮，反制對臺灣的兩棲進(jìn)攻。美國還可利用菲律賓基地演練“遠(yuǎn)征前進(jìn)基地”作戰(zhàn)概念。2022年3月，美海軍陸戰(zhàn)隊(duì)瀕海作戰(zhàn)團(tuán)已經(jīng)在美菲“肩并肩”演習(xí)中，重點(diǎn)演練了這一新作戰(zhàn)概念。還需關(guān)注的是，美獲準(zhǔn)進(jìn)入的新基地中包括海軍基地，意味著美海軍艦艇部隊(duì)或海軍陸戰(zhàn)隊(duì)可輪換部署至菲律賓，其在南海、臺海方向的海上前沿預(yù)置兵力將大幅增加，而且美國可以以這些基地為依托開展海空封鎖等行動。
其次，美軍在菲律賓全面部署后，將與駐日韓美軍連成片從而強(qiáng)化第一島鏈。菲律賓位于美國打造的“三層島鏈”中“第一島鏈”的中間位置，且正對中國大陸腹地，處于印度洋與太平洋的關(guān)鍵通道，是美國島鏈戰(zhàn)略的重中之重。相比美在日韓有大型基地和大量駐軍，菲律賓是美國急欲加強(qiáng)的環(huán)節(jié)。美軍在菲九個基地的設(shè)立以及相關(guān)設(shè)施的建設(shè)，將是對第一島鏈菲律賓部分的強(qiáng)化。
另外，美菲軍事合作的對華指向可能對中菲關(guān)系造成負(fù)面影響。美國積極推進(jìn)對菲軍事合作針對性和目的性很強(qiáng)，意在強(qiáng)化對華威懾，同時給菲律賓撐腰打氣。在中美博弈日趨激烈的情況下，菲律賓對美開放新基地，加之近期美國在中菲之間頻頻煽風(fēng)點(diǎn)火，炒作中菲在南海矛盾爭端，公開表達(dá)對菲支持，給中菲在南海的互信與合作帶來挑戰(zhàn)。
菲律賓空軍戰(zhàn)機(jī)飛越美兩棲攻擊艦上空
美菲推進(jìn)軍事關(guān)系面臨多個制約
但也要看到，美菲加強(qiáng)軍事關(guān)系仍存在一些制約因素。
一是菲國內(nèi)因素。美國對菲律賓長達(dá)半個世紀(jì)的殖民統(tǒng)治，使菲精英階層深受美西方的影響。但是，殖民統(tǒng)治沒有普遍惠及菲律賓普通民眾。歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，使得菲國內(nèi)始終存在反美力量。就美軍在菲律賓設(shè)立和增加軍事基地，有近半數(shù)的菲律賓民眾心存疑慮，還有約30%的民眾堅(jiān)決反對。菲部分學(xué)者和地方官員擔(dān)心，美菲軍事關(guān)系過快推進(jìn)，會使菲陷入更危險的境地，淪為美國代理人。菲卡加延省省長就曾表示，反對中央政府?dāng)U大美國進(jìn)入菲軍事基地的舉措，外國軍隊(duì)的存在可能損害菲律賓與中國的關(guān)系。
二是菲在中美之間維持平衡的考慮。在中美戰(zhàn)略競爭加劇的情況下，菲律賓主觀上想繼續(xù)在大國之間搞平衡，規(guī)避風(fēng)險左右逢源。小馬科斯上臺后，堅(jiān)持獨(dú)立外交政策，提出“與所有國家做朋友，不與任何國家為敵”。而且，小馬科斯政府執(zhí)政重點(diǎn)在于解決經(jīng)濟(jì)、民生問題，在這些方面，菲律賓需要中國的支持。中菲已同意深化農(nóng)業(yè)、基建、能源和人文四大重點(diǎn)領(lǐng)域合作，并在國防、安全、科技、貿(mào)易等領(lǐng)域拓展更多合作途徑。在這種情況下，菲律賓需要精準(zhǔn)掌握美菲防務(wù)合作的限度，將美菲合作對中菲關(guān)系的沖擊效應(yīng)降至最低。目前來看，菲律賓仍試圖在中美之間保持平衡。盡管小馬科斯政府在南海問題上有強(qiáng)硬的一面，但也展現(xiàn)出對華合作姿態(tài)，如表示南海問題不是中菲關(guān)系全部，同意重啟油氣勘探開發(fā)磋商，建立外交部直接溝通機(jī)制等。
三是美菲軍事合作中還面臨一些具體問題的挑戰(zhàn)，如美軍人員的法律豁免權(quán)、基地建設(shè)資金投入是否具有可持續(xù)性、雙方對合作協(xié)議具體條款可能存在分歧等等。
美菲加強(qiáng)軍事合作的趨向，不利于地區(qū)安全穩(wěn)定。正如我國外交部發(fā)言人所言，美方出于一己私利，抱持零和思維，不斷在本地區(qū)加強(qiáng)軍事部署，其結(jié)果必然是加劇局勢緊張。地區(qū)國家應(yīng)該深入想一想，到底什么才是合適的，什么才是互利的，從而做出真正有利于自身利益，有利于地區(qū)和平穩(wěn)定的選擇。
（作者系軍事科學(xué)院研究員）