文|凱風(fēng)

電影《私人訂制》里，范偉曾扮演過(guò)一個(gè)“鎮(zhèn)級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)”。

影視劇顯然只是玩笑，但“鎮(zhèn)級(jí)市”不再是傳說(shuō)。

(資料圖片)

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“鎮(zhèn)級(jí)市”，再次登場(chǎng)。

據(jù)澎湃新聞報(bào)道，日前，河南南陽(yáng)市出臺(tái)培育“鎮(zhèn)級(jí)小城市”試點(diǎn)工作實(shí)施方案，選取了13個(gè)縣市的11個(gè)鎮(zhèn)作為“鎮(zhèn)級(jí)市”探索試點(diǎn)。

眾所周知，我國(guó)的城市行政體系，從上到下大致可分為“直轄市-副省級(jí)市-地級(jí)市-縣級(jí)市”四個(gè)層次，并無(wú)“鎮(zhèn)級(jí)市”之說(shuō)。

就連縣，也只是被視為半城半鄉(xiāng)的管理單元，不能完全被視作城市，遑論鎮(zhèn)級(jí)市？

作為世界人口第一大國(guó)，我國(guó)雖然擁有2800多個(gè)縣級(jí)單位、3.85萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道，但嚴(yán)格意義上的城市只有691個(gè)。

根據(jù)《中國(guó)城市，8大趨勢(shì)》一文分析，以行政區(qū)劃來(lái)看，根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，目前我國(guó)共有4個(gè)直轄市、15個(gè)副省級(jí)市、278個(gè)地級(jí)市、394個(gè)縣級(jí)市。

值得一提的是，在作為行政區(qū)劃時(shí)，副省級(jí)市往往被納入地級(jí)市的范疇，但討論行政層級(jí)時(shí)，更宜與地級(jí)市分列。

如果以城區(qū)人口進(jìn)行分類(lèi)，目前我國(guó)共有7個(gè)超大城市、14個(gè)特大城市、14個(gè)I型大城市、71個(gè)II型大城市，其他都是中小城市。

無(wú)論按照哪種方式進(jìn)行分類(lèi)，都無(wú)鎮(zhèn)級(jí)層面的城市之說(shuō)，既無(wú)鎮(zhèn)級(jí)市的行政區(qū)劃，也無(wú)鎮(zhèn)級(jí)市的城區(qū)設(shè)置。

然而，“鎮(zhèn)級(jí)市”改革，確實(shí)有其存在的必要性及迫切性。

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鎮(zhèn)級(jí)市，究竟是什么？

前兩年，浙江龍港鎮(zhèn)改為龍港市，被認(rèn)為是“鎮(zhèn)改市”的破冰之舉。

但這里的龍港市，并非“鎮(zhèn)級(jí)市”，而是從建制鎮(zhèn)升格為省轄縣級(jí)市，由溫州市代管，相當(dāng)于行政級(jí)別躍升，屬于特例。

而我國(guó)臺(tái)灣省，倒是鎮(zhèn)級(jí)市的存在，如彰化縣彰化市、新竹縣竹北市，屬于名副其實(shí)的縣轄市。

與之對(duì)比，這一次河南探索的“鎮(zhèn)級(jí)市”，并不涉及行政級(jí)別的提升，仍舊是縣轄之下的鎮(zhèn)級(jí)單位，只是作為小城市來(lái)進(jìn)行打造。

換言之，即使成了鎮(zhèn)級(jí)市，行政級(jí)別仍然是鎮(zhèn)級(jí)，而非縣市級(jí)。

但是，鎮(zhèn)級(jí)小城市，將會(huì)按照城市進(jìn)行對(duì)待，不僅有望獲得大量的縣級(jí)管理權(quán)限，而且還有可能按照城市規(guī)模來(lái)調(diào)整人口及土地規(guī)劃，進(jìn)而獲得更大的發(fā)展空間。

之所以如此，原因在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多作為農(nóng)業(yè)管理單元，承載的人口和產(chǎn)業(yè)極其有限。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一些衛(wèi)星鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)或中心鎮(zhèn)有了獨(dú)當(dāng)一面的產(chǎn)業(yè)，人口不斷聚集，乃至達(dá)到了一些中小城市的規(guī)模，“小馬拉大車(chē)”的問(wèn)題愈發(fā)凸顯，鎮(zhèn)級(jí)建制難以適應(yīng)發(fā)展需要。

在珠三角和長(zhǎng)三角，一些中國(guó)百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)GDP總量高達(dá)八九百億元，常住人口規(guī)模多達(dá)數(shù)十萬(wàn)乃至近百萬(wàn)人，超過(guò)很多縣乃至西部的地級(jí)市，不能再視作簡(jiǎn)單的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)看待。

所以，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)就成了必須，“鎮(zhèn)級(jí)市”正是其中積極的探索。

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事實(shí)上，“鎮(zhèn)級(jí)市”改革并不是第一次出現(xiàn)。

早在10多年前，有關(guān)部門(mén)就曾表示，將推進(jìn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬(wàn)人以上建制鎮(zhèn)的設(shè)市工作，增加城市數(shù)量。

2019年，國(guó)家發(fā)改委再次發(fā)文指出，穩(wěn)步增設(shè)一批中小城市，落實(shí)非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市。

不過(guò)，特大鎮(zhèn)設(shè)市，究竟指的是設(shè)立“鎮(zhèn)級(jí)市”，還是升級(jí)為“縣級(jí)市”，并無(wú)明確說(shuō)法。

在此期間，廣東、浙江、江蘇、陜西、福建等地紛紛推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)改革，有的對(duì)強(qiáng)鎮(zhèn)進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，有的直接探索“鎮(zhèn)級(jí)市”，還有的將鎮(zhèn)升格為縣級(jí)市。

作為中國(guó)最年輕城市之一的浙江龍港市，就是這一改革的產(chǎn)物。

龍港，原本隸屬于溫州市蒼南縣，作為一個(gè)普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)而存在，但由于紡織、印刷等產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，面積不斷擴(kuò)張，人口持續(xù)涌入。

在設(shè)為縣級(jí)市之前，龍港鎮(zhèn)的面積已經(jīng)高達(dá)183.99平方公里，人口從5000多激增至38.2萬(wàn)，相當(dāng)于一個(gè)中等城市的體量。

因此，龍港先是通過(guò)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，獲得了縣級(jí)管理權(quán)限，并最終在2019年升級(jí)為縣級(jí)的龍港市，完整“鎮(zhèn)改市”的創(chuàng)舉。

當(dāng)然，這只是特例，由于行政區(qū)劃調(diào)整牽一發(fā)而動(dòng)全身，直接將鎮(zhèn)升格為縣級(jí)市的案例可謂少之又少。

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相比而言，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)成了許多地方的主流選擇。

在廣東，一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)實(shí)力遠(yuǎn)超過(guò)龍港鎮(zhèn)，但仍舊只是鎮(zhèn)的建制，但在管理權(quán)限，與縣并無(wú)差異。

東莞，是全國(guó)四個(gè)僅有的直筒子市之一。所謂直筒子，說(shuō)的是市級(jí)之下不設(shè)縣也不設(shè)區(qū)，直接轄鎮(zhèn)。

目前，東莞共下設(shè)4個(gè)街道28個(gè)鎮(zhèn)，這些鎮(zhèn)街中，有15個(gè)晉級(jí)全國(guó)百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)之列，經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的長(zhǎng)安鎮(zhèn)GDP總量達(dá)895億元，常住人口超過(guò)80萬(wàn)人。

與之對(duì)比，在全國(guó)300多地級(jí)市中，還有100個(gè)不及這一水平，而GDP超過(guò)這一水平的縣也只有50多個(gè)。

東莞的鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)如此強(qiáng)大，為何不升格為縣或縣級(jí)市乃至市轄區(qū)？

一個(gè)原因是，東莞發(fā)展太快太猛，從一個(gè)農(nóng)業(yè)縣變成縣級(jí)市再升級(jí)為地級(jí)市，只用了幾年時(shí)間，鎮(zhèn)級(jí)在一開(kāi)始沒(méi)來(lái)得及調(diào)整。

另一個(gè)原因是，直筒子市，少了一個(gè)環(huán)節(jié)，更加扁平化，擁有行政成本低和執(zhí)行效率高的特點(diǎn)，且與東莞的“一鎮(zhèn)一產(chǎn)”的格局相適應(yīng)，也就沒(méi)了調(diào)整的必要。

然而，建制鎮(zhèn)終究級(jí)別太低，對(duì)于一個(gè)萬(wàn)億GDP、千萬(wàn)人口大市來(lái)說(shuō)，難以拉得動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大車(chē)。

為此，早在2009年，廣東就開(kāi)啟了強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，賦予這些特大鎮(zhèn)以縣級(jí)管理權(quán)限，事權(quán)、財(cái)權(quán)、行政權(quán)全面下放，并在行政級(jí)別上予以高配。

不過(guò)，前些年，東莞也傳出設(shè)立鎮(zhèn)級(jí)市、鎮(zhèn)改區(qū)的消息，但最終都未能成行。

如今，對(duì)于東莞的強(qiáng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，名份上究竟是鎮(zhèn)還是區(qū)乃至市，都不重要。畢竟，誰(shuí)都不會(huì)拿豆包不當(dāng)干糧。

這些強(qiáng)鎮(zhèn)，不是城市，勝似城市。

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鎮(zhèn)級(jí)市改革，路在何方？

這兩年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化開(kāi)始出現(xiàn)一些變化，從鼓勵(lì)大城市擴(kuò)張到嚴(yán)控省會(huì)擴(kuò)大規(guī)模，從支持撤縣設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市到穩(wěn)妥調(diào)整行政區(qū)劃、嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)。

可以看到，最近一年，除了西藏兩地因特殊需要完成撤縣設(shè)市，絕大多數(shù)的撤縣設(shè)區(qū)(市)都遭遇擱淺。

之所以出現(xiàn)這一變化，原因是新冠疫情暴露出大城市治理的短板，而人口和資源過(guò)度集中不利于協(xié)調(diào)發(fā)展。

所以，這種背景下，鎮(zhèn)級(jí)市改革的空間或許并沒(méi)有想象的那么大，但仍值得期待。

其一，“鎮(zhèn)級(jí)市”這一行政區(qū)劃，大概率不會(huì)出現(xiàn)。

10多年前，有專(zhuān)家曾預(yù)測(cè)鎮(zhèn)級(jí)市將成為我國(guó)第5種市級(jí)行政級(jí)別，但一直未能落地。

究其原因，我國(guó)城市的行政級(jí)別本來(lái)就過(guò)多過(guò)繁，再多一個(gè)層級(jí)，既不符合精兵簡(jiǎn)政的需要，鎮(zhèn)級(jí)市與縣之間的關(guān)系也難以協(xié)調(diào)。

其二，鎮(zhèn)級(jí)小城市，或?qū)⑴砍霈F(xiàn)，但只會(huì)局限于一些擁有特色產(chǎn)業(yè)或人口規(guī)模龐大的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。

全國(guó)共有2萬(wàn)多個(gè)建制鎮(zhèn)，其中人口超過(guò)20萬(wàn)的多達(dá)50多個(gè)，GDP總量超過(guò)100億的有100多個(gè)之多，這些強(qiáng)鎮(zhèn)都不乏成為“小城市”的潛質(zhì)。

其三，有地方在高歌猛進(jìn)，有地方出現(xiàn)了“逆城市化”現(xiàn)象，東北2地首現(xiàn)“撤街設(shè)鎮(zhèn)”的逆向改革。

根據(jù)《東北撤街設(shè)鎮(zhèn)，山西縮減鐵飯碗》一文分析，撤街設(shè)鎮(zhèn)的背后，核心原因是人口減少，城市收縮，逐漸達(dá)不到設(shè)立街道的標(biāo)準(zhǔn)。

從積極的層面看，從街道回到建制鎮(zhèn)，雖然沒(méi)了城市的身份，但會(huì)獲得一定的獨(dú)立發(fā)展權(quán)，且容易“爭(zhēng)取鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目支持”。

當(dāng)然，中國(guó)城鎮(zhèn)化方興未艾，且面對(duì)經(jīng)濟(jì)與人口的雙重拉力，大中小城市究竟如何協(xié)調(diào)發(fā)展，一切都有可能。