7月30日起，《重慶市人民代表大會常務委員會關于促進和保障長江流域禁捕工作的決定》(以下簡稱《決定》)施行。《決定》對休閑垂釣行為予以規范，明確除水生生物保護區外，其他禁捕區域可以進行休閑垂釣，但禁止收購、銷售通過休閑垂釣方式在禁捕區域捕獲的漁獲物及其制品。

重慶大學法學院副院長秦鵬接受《法治日報》記者采訪時指出，當前一些垂釣行為已超出了以休閑娛樂為目的的范圍，比如垂釣中“一人多桿”、將漁獲物上市交易等，“為更好保護長江流域漁業資源和引導市民垂釣行為，對于在禁捕區域超出休閑娛樂范圍的垂釣活動，有必要通過立法的方式加以規范”。

農業農村部長江辦政策規劃處處長衣艷榮認為，垂釣是以特定的方式方法獲取漁獲物的行為，本質上屬于捕撈的范疇，因而在長江流域水生生物保護區和水生野生動物重要棲息地應禁止垂釣，在“一江一口兩湖七河”等重點禁捕水域，除了明文公布允許垂釣的特定區域范圍，應當禁止垂釣。考慮到規范的以休閑娛樂為目的的垂釣對資源破壞可控，且部分群眾有一定需求，可在國家相關法律和政策統一要求的基礎上，由各地通過地方立法性文件進一步明確允許垂釣的范圍、捕撈的品種、數量和規格等，建立合法休閑垂釣的正面清單，明確違規垂釣的監管主體和懲處方式，疏堵結合有效加以規范管理。重慶立法規范休閑垂釣行為，對長江流域各地有借鑒意義。建議各地落實好長江保護法相關規定和農業農村部有關文件要求，加強地方立法，因地制宜細化管理要求、職責分工和執法依據，推動長江禁捕和水生生物保護落地落實行穩致遠，把“共抓大保護、不搞大開發”的各項要求真正落到實處。

多地嚴厲打擊非法垂釣

據統計數據顯示，目前我國大約有9000萬釣魚愛好者，且正呈現年輕化、時尚化、娛樂化、創意化的發展趨勢，帶動休閑漁業關聯產值逐年攀升。

然而，爆炸鉤、串鉤、可視錨釣、一人多桿、單線多鉤、長線多鉤、一線多鉤等不規范甚至是違法的垂釣行為，對水生生物資源造成了嚴重破壞。

近年來，相關監管部門和地方一直在嚴打非法垂釣行為。

農業農村部2020年3月印發的《關于加強長江流域禁捕執法管理工作的意見》中明確指出，加強休閑垂釣管理。其中，對于一些非法垂釣行為明確禁止——釣具數量原則上一人最多允許使用一桿、一鉤，禁止在長江流域重點水域禁捕范圍和時間內使用船艇、排筏等水上漂浮物進行垂釣，規范漁獲物的品種、數量、規格，禁止垂釣漁獲物上市交易，有條件的地方應當探索對垂釣主體實行實名制備案管理或持證垂釣，允許垂釣的區域應當避開重點保護物種及其棲息地，允許垂釣的時間應當避開魚類繁殖和洄游關鍵時段等，避免對禁捕管理和資源保護產生不利影響。

2020年12月，農業農村部辦公廳印發《關于進一步加強長江流域垂釣管理工作的意見》，其中明確提出，長江流域部分地區無序垂釣行為成為破壞水生生物資源的重要因素，影響了禁捕后的禁漁管理秩序和水域生態保護恢復效果，需要進一步完善長江流域垂釣管理制度，建立健全垂釣管理機制。

與此同時，重慶、四川、湖北、貴州等多個省市，也在嚴厲打擊非法垂釣行為。

“無序垂釣行為已經超出了休閑娛樂范圍，影響了禁捕后的禁漁管理秩序和水域生態保護恢復效果。對于此類違法行為，必須嚴厲打擊。”秦鵬說。

多地立法規范垂釣行為

為了規范垂釣行為，相關部門和地方也在探索制度建設。尤其是隨著長江保護法的實施和長江流域重點水域“十年禁漁”的啟動，相關制度建設的步伐隨之加快。

《關于加強長江流域禁捕執法管理工作的意見》規定，要加強休閑垂釣管理，各地要綜合考慮本地區水生生物資源情況和公眾休閑垂釣合理需求，制定并發布垂釣管理辦法，依法劃定允許垂釣區域范圍，合理控制垂釣總體規模，嚴格限定釣具、釣法、釣餌。

重慶市人大農業與農村委員會副主任委員孫澤均指出，全市長江干流和重要支流以及其他重點水域自今年1月1日起實行全面禁捕，但漁業法以及重慶市的實施辦法有關規定還無法應對長江禁捕工作的新情況、新問題，尤其是對涉漁的“三無”船舶、非法垂釣等行為難以形成強大的震懾力。

“因此，有必要從制度層面對禁捕工作進行全面系統的梳理，并通過地方立法完善制度體系，對法律的相關規定進行細化補充，確保禁捕工作在重慶市全面有效地實施，取得實效。”孫澤均說。

秦鵬認為，重慶市通過地方立法單獨對垂釣進行規定，并授權市農業農村主管部門制定休閑垂釣具體辦法，既為市民留有垂釣愛好活動的空間，也對違規垂釣行為進行監管，為長江漁業資源得到有效保護提供了法治保障。

除了重慶以外，還有不少地方已經出臺或者準備制定相關法規。

2020年10月1日起施行的《鄭州市賈魯河保護條例》規定，禁止在賈魯河保護管理區域內垂釣，但同時允許市民在劃定區域垂釣，增強群眾的幸福感和獲得感。近日公布的《石家莊市滹沱河保護條例(草案)》(征求意見稿)提出，禁止在非指定區域釣魚，違者或被處以二百元罰款。

既留出空間也明確規則

《決定》在提及立法目的時指出，是“為了保護水生生物資源，修復水域生態環境，筑牢長江上游重要生態屏障”。

“事實上，除了長江流域，其他地方在近年來也有規范垂釣行為的需求。但相對而言，隨著長江流域重點水域禁捕工作持續推進，長江流域地區的垂釣管理工作壓力會變得越來越大。在這一背景下，通過立法的方式加強垂釣管理，變得越發緊迫和重要。”秦鵬說。

多位專家在接受記者采訪時指出，平衡水生生物資源保護和公眾休閑垂釣需求，是各地在開展垂釣立法時需要處理好的核心問題。

“禁捕保護的是生態利益，目的是讓水生態系統進行修復和恢復，通常針對的是商業性捕魚或生產性捕魚。然而，一些超出休閑娛樂范圍的垂釣行為，也會對水生態系統產生破壞，需要對其進行規范。因此，有必要通過立法的方式在兩者之間實現平衡。”上海社會科學院法學研究所研究員彭峰說。

秦鵬說，《決定》對休閑垂釣既留出空間，也明確規則，有利于平衡好水生生物資源保護和公眾休閑垂釣需求，這一立法經驗可以為相關地區的立法提供借鑒。

“一方面，為垂釣行為留出空間，除水生生物保護區外的其他禁捕區域，市民可以依法進行休閑垂釣。另一方面，要明確垂釣規則，可以授權農業農村部門制定休閑垂釣管理辦法，規范休閑垂釣活動，避免對禁捕管理和漁業資源恢復產生不利影響。”秦鵬說。

秦鵬同時指出，立法要有可操作性和威懾力，對于利用垂釣變相進行捕撈等違法行為，要明確相應的處罰措施。(記者　　蒲曉磊)